新《矿产资源法》下的生态修复逻辑:从责任强化到第三方治理

本文原载于「星奕律观」公众号(2025年6月),作者李晨兴律师。以下为原文转载,内容未作改动。

2025年7月1日,《中华人民共和国矿产资源法》正式施行。

这部新法最引人注目的变化之一,聚焦于一个专章——生态修复。

新法首次设立”矿区生态修复”专章,实现了从”鼓励自觉”到”强制义务”、从”末端治理”到”全过程修复”、从”部门规章规定”到”国家法律专章规定”的根本性转变。

中国矿业治理逻辑,正随之发生深刻变革。

一、治理的必要性与紧迫性

“十四五”期间,我国在矿山生态修复领域取得了显著成效:全国累计完成历史遗留矿山修复治理面积335万亩(较280万亩目标超额19.6%),修复废弃矿山超1.8万座,消除地质灾害点近7000处。

但不容忽视的是,历史欠账依然沉重,现实挑战愈发严峻。

全国矿山占用损毁土地超4500万亩(约300万公顷),其中历史遗留矿山占地达200多万公顷,亟待修复治理的面积超过630万亩——相当于3个北京市的土地面积被占用损毁。

每开采1吨煤平均破坏2至3平方米土地,受损土地若不及时修复,百年内都无法恢复使用功能。矿山修复的时间成本更为昂贵:当前修复成本1元/平方米,10年后10元/平方米,50年后可能100元/平方米都修不好。

更为棘手的是,200多万公顷历史遗留矿山因责任人灭失,修复费用需由政府动用纳税人资金兜底。

二、旧制度的三重困境

问题一:保证金与保函制度失效

2006年建立的矿山环境恢复治理保证金制度,实践中遭遇企业资金压力过大难题,出现银行保函替代现金的变通方式。但保函制度逐渐丧失效力:违约界定的技术困境(保函”用不上”)、地方政府的现实压力(保函”不想用”)、金额与成本巨大差距(保函”不够用”)。

问题二:基金制度约束薄弱

2017年取消保证金建立基金制度后,某省巡查组调研显示约30%的矿山企业未按方案足额计提基金。 深层原因是约束机制不到位,惩戒措施震慑力不足。

问题三:法律层级偏低

基金制度依据是财政部等三部门部门规章(财建〔2017〕638号),较低的法律层级限制了其效力,对企业违规行为惩戒多为”责令整改""追回资金""督促补提”,处罚力度和震慑效果不足。

三、新法的强制性义务与多维度监督机制

1.从”可以”到”必须”,生态修复是强制性义务

新法明确要求,“能够边开采、边修复的,应当边开采、边修复”。“应当”二字直接将生态修复界定为强制性义务,企业再也不能以”成本高""技术难”为借口逃避责任。

2.终身责任制:杜绝”甩锅”行为

新法明确:即便采矿权到期或企业注销,原采矿权人仍需履行修复义务;企业破产时,已计提的修复费用也不能用于债务清偿。生态修复责任将终身绑定企业。

3.高额罚款:违规成本飙升

拒不履行生态修复义务的,可处修复费用5倍的罚款。 以修复费用1000万元为例,企业不仅需承担1000万元修复费用,还可能被处以5000万元罚款;若仍拒不履行,政府指定第三方代为修复,企业需另行支付,总代价高达6000万元。

4.构建多维度监督机制

第一层:民事追责。 2024年全国各级法院判令企业承担生态环境损害赔偿资金共计96亿元,同比增长87.5%。企业破产时生态修复费用优先留存。

第二层:行政监督。 5倍罚款外,代履行制度落地:企业拒不履行的,政府可直接指定专业机构代为修复,费用由企业承担并可申请强制执行。某煤矿企业被政府指定机构代为修复,2000万元费用全部由企业承担。

第三层:刑事追责。 2023年全国法院审理非法采矿刑事案件2000余件,较2018年增长3倍。某煤矿企业越界开采造成矿产资源破坏价值8000万元,法定代表人被判有期徒刑5年。

第四层:检察公益诉讼。 某化工企业长期偷排废水,当地检察院提起民事公益诉讼,最终判令企业承担8000万元生态环境损害赔偿。

四、费用制度的演变:从”金费并存”到”矿区生态修复费”

2025年新法将”基金”调整为”矿区生态修复费”,实现三重维度升级:

1.法律层级跨越提升。 从部门规章写入《矿产资源法》专章,从”部门管理”上升为”国家意志”,必须足额计提,无可规避。

2.性质定位更加清晰。 “基金”易被误解为可自由支配的”资金池”,“费用”明确界定其法定义务属性,如同水电费、人工费等刚性成本——企业不能因利润下降少缴水电费,同样不能因利润波动少计提生态修复费用。

3.计提标准实现统一。 新法明确”足额计提”成为法律强制要求,具体办法由国务院财政部门会同自然资源主管部门制定,统一国家标准,消除地方差异。

五、第三方治理:企业的现实出路

新法实施后,矿业企业面临三重压力:技术门槛提高(强制”边开采边治理”需充填开采等先进技术)、资金成本上升(足额计提生态修复费占用现金流)、责任期限延长(终身责任制)。

对中小企业而言,自主修复面临技术不足、成本过高的困境,拒绝修复则可能因违法成本过高走向破产。第三方治理,由此成为企业的必然选择。

第三方治理的可行性:真实案例见证价值

山东能源旗下康格公司的实践给出了破解方案:作为充填行业先行者,通过”统一技术规范、统一工艺流程、统一质量检测”的标准化改造,自主研发整套充填采煤技术与智能化装备;为许厂煤矿建成智能化充填工作面,人员由22人降至6人(减少72.7%);膏体充填泵送距离达6300多米创全国纪录,累计为客户置换煤炭资源1400万吨,保护耕地14万亩。

更多细分领域的第三方治理案例也在落地:北京金隅兴发科技投资2亿多元为矿山企业提供修复方案编制+全流程技术服务;贵州省乌蒙山区山水工程通过79个子项目累计投资73.03亿元;甘肃省针对非法采矿生态修复由省自然资源厅委托第三方开展资源储量评估。

第三方治理的健康发展也需制度配套

• 建立信任机制:强化信用约束,将第三方机构信用纳入监管体系,建立信用评级和黑名单制度
• 完善标准体系:提供技术支撑,细化《矿山生态修复技术规范》,制定差异化修复标准
• 创新监管模式:降低监管成本,推广遥感、物联网、区块链等智能监管手段
• 明确责任边界:避免推诿扯皮,厘清企业主体责任与第三方技术履约责任

六、未来展望:从”成本项”到”收益项”

传统观念中,生态修复被视为企业的”成本项”。但随着技术创新与模式探索,生态修复正逐步从”成本项”向”收益项”转变。

1.修复+产业导入:让受损矿山变”聚宝盆”

光伏电站+生态修复: 内蒙古鄂尔多斯将采煤沉陷区改造为300万千瓦光伏电站(年发电57亿千瓦时);山西大同采煤沉陷区采用”林光互补”模式;我国单体最大的蓝海光伏电站创新采用”弹簧”光伏支架应对地表沉降。

特色产业+生态转型: 湖北襄阳尧治河矿区将废弃矿洞改建成食用菌农场、白酒洞藏基地(年收入4000万元)。

2.地下空间利用:从隐患到绿色能源宝库

• 压缩空气储能:2019年同煤集团在大同建设我国首个煤矿巷道压缩空气储能电站
• 抽水蓄能:2022年山西左权县利用废弃矿井发展中小型抽水蓄能电站
• 储能混凝土:2025年MIT研发的储能混凝土1立方米可存储超2千瓦时能量,东南大学实现全球首创

3.碳汇交易:未来的潜在收益方向

修复矿山→提升植被覆盖度→增强固碳能力→开发碳汇项目→参与碳汇交易。2024年1月CCER市场正式重启,2025年”矿区生态修复碳汇方法学”成果已通过评审。

七、结语:从”强制”到”协同”的制度演进

新矿法实现了矿山生态治理从”弱约束”到”强约束”的关键跨越。这种强制并非最终目的,而是推动治理模式升级的必要手段。其核心目标是构建”企业出资、政府监管、第三方治理、社会监督”的协同机制。

回顾制度演进:2006-2017年保证金制度(企业资金压力大,全国欠账率45.7%)→2017年基金制度(释放流动性但约束不足,30%企业未足额计提)→2025年新法(保留资金管理权+终身责任制+5倍罚款+公益诉讼)。

未来,矿业生态治理的核心方向将是”第三方治理+商业模式创新”:通过专业分工提升治理效率,通过产业融合、地下空间利用、碳汇交易等模式创新,让生态修复从”成本项”转化为”收益项”,最终实现从”强制约束”到”协同共治”的根本转变。

这并非零和博弈,而是企业、第三方机构、政府、社会的多方共赢。这正是新矿法生态治理专章的深层逻辑,也是中国矿业绿色发展的未来路径。